Ahmet Necdet Sezer'in Anayasa Mahkemesinin 38. kuruluş yıldönümünde yaptığı konuşma
Sayın Cumhurbaşkanım,
İnsan hakları ve özgürlüklerinin koruyucusu, demokratik, lâik ve sosyal hukuk devletinin güvencesi olan Anayasa Mahkemesi'nin 38. Kuruluş Yıldönümü Kutlama Töreni'ne katılarak bizleri onurlandıran Avrupa İnsan Hakları Mahkemesi'nin Başkanı Sayın Luzius WILDHABER ve tüm konuklara en iyi dileklerle saygılar sunuyorum.
Toplumun gelişme düzeyi ile hukukun gelişme düzeyi bağlantılıdır. Az gelişmiş bir toplumda ileri bir hukuk düzeninin, gelişmiş bir toplumda ise geri bir hukuk düzeninin yürürlükte bulunması olanaksızdır. Toplum, hukuk düzenini kendi gelişme düzeyine getirmektedir.
Nitekim, yasama ve yürütme üzerinde yargı denetimi güçlendirilen, güvenceli bir özgürlük sistemi öngörülen, idare içinde özerk kurumlar oluşturulan; devlete yüklenen ödevlerle hukuk devletinin de ötesine geçilerek sosyal hukuk devletinin amaçlandığı 1961 Anayasası, yerini, bireyin üstünlüğü ve kurumların özerkliği yerine devlete önceliğin verildiği, yürütmeye öteki organlar karşısında pek çok üstünlüğün tanındığı, hak ve özgürlüklere sınırlamalar öngörüldüğü, yargısal denetimin daraltıldığı 1982 Anayasasına terk etmiştir.
12 Eylül 1980 öncesinde yaşananlara bir tepki olarak 1982 Anayasa'sında, hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmayan bu ilkeyi zedeleyen kimi kurallara yer verilmiştir. Bunun sonucu olarak, Cumhuriyet'in hukuk devleti niteliğine ilişkin önemli sorunlar ortaya çıkmıştır.
"Hukuk devleti", çağdaş demokrasilerde devletin belirleyici niteliğidir. Anayasa'nın 2. maddesinde, demokratik bir hukuk devleti olarak nitelenen Türkiye Cumhuriyetinde de "hukuk devleti" ilkesinin evrensel standartlara uygun olarak gerçekleştirilmesi, geliştirilmesi ve korunması zorunludur.
1924 Anayasası'nda, hukuk devleti kavramına yer verilmemiş olmasına karşın hukuk tümüyle lâikleştirilmiş, modern devlet ve demokratik rejim kurulmuştur. Hukuk devleti kavramına ilk kez 1961 Anayasası'nda yer verilmiştir. 1961 ve 1982 Anayasalarının 2. maddelerine göre, "Türkiye Cumhuriyeti, ... demokratik ... bir hukuk Devletidir."
1961 Anayasası'nın hazırlanışı sırasında, demokrasi ve hukuk devleti kavramlarının birbirinden farklı olduğu, demokrasinin, Devleti, egemenliğin kaynağı ve kullanımı bakımından, hukuk devletinin ise amaç yönünden tanımladığı, hukuk devletinin içerik itibariyle adaletli bir hukuk düzeni kurma ve sürdürme amacı güden siyasal örgütü anlatmak için kullanıldığı kabul edilmiş ve bu nedenle, "demokratik devlet" nitelemesi ile yetinilmeyerek "hukuk devleti" ilkesine de Cumhuriyet'in nitelikleri arasında yer verilmiştir.
1961 Anayasası'nın genel gerekçesinde de belirtildiği gibi, Anayasa'da "hukuk devleti" ilkesi, egemenliğin ulusa geçişinin bir sonucu olan demokratiklik ilkesine bir güvence olarak getirilmiştir. Anayasanın üstünlüğü ve bağlayıcılığının ve devlet şeklinin değişmezliği kuralının da güvencesi hukuk devleti ilkesidir. Bu ilkenin içeriğini ise, başta Anayasa Mahkemesi olmak üzere diğer yargı yerleri belirler. Türkiye'de, demokrasi ile özdeşleşmiş olan Cumhuriyet, hukuk devletinin güvencesinden yoksun bırakılamaz. Cumhuriyetin niteliklerinden olan demokrasi ve hukuk devleti birbirini tamamlamaktadır.
Lâiklik de, Türkiye Cumhuriyeti'nin kuruluş felsefesinden gelen bir ilkedir. Bu ilkenin Anayasalarda Cumhuriyetin nitelikleri arasında sayılması, herşeyden önce demokratik hukuk devletinin varlığını koruması yönünden zorunludur.
Anayasa'nın ll. maddesinde, Anayasa'nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü öngörülmüştür. Hukuk devleti, Anayasa'nın üstünlüğü ve bağlayıcılığının aracı hatta güvencesidir. Bu nedenle, hukuk devleti ilkesi, Cumhuriyetin diğer niteliklerinin de güvencesi olması bakımından öncelik kazanmaktadır.
Anayasanın üstünlüğü, anayasanın hukuk düzeni içinde, en yüksek hukuk kurallarını içermesi demektir. Anayasa kurallarının kendisinden sonra gelen, tüm yasa kurallarından üstün olması, bu kuralların tümünün anayasa kurallarına uygun olması zorunluluğunu doğurur. Ulusal iradeyi temsil eden parlamentoda oluşan çoğunluğun Anayasaya uygun hareket edip etmediğini incelemek demokrasinin ve özellikle hukuk devletinin doğal gereğidir. Asıl olan, Anayasa'nın üstünlüğüdür.
Anayasal düzenlemeler, insan hak ve özgürlüklerinin elde edilmesi veya genişletilmesi için devlet gücünü kullananlara karşı ve bunların yetkilerini sınırlamak amacıyla yapılmıştır. Bu gün özgürlükçü demokrasilerin en önemli ilkesi, insanın devlet için değil, devletin insan için varolduğudur. Aslında, devletin insanlara karşı korunmaya gereksinimi de yoktur. Toplumda her şey insan hak ve özgürlüklerini sağlamaya ve bunları geliştirmeye yönelik olmalıdır.
Hukuk devleti, kişilerin devlet gücü karşısında korunmaları gereksiniminden doğmuştur; amacı ise, devlet gücünün baskı yönetimine ve kaba kuvvete dönüşmesini önlemektir. Bu nedenle, hukuk devleti kavramı, devlet gücünün kötüye kullanılması olasılığına karşı alınması gereken önlemlerin tümünü içerir.
Düzenli aralıklarla seçim yapılması, ülkedeki yönetimin mutlaka "demokratik hukuk devleti" olduğunu göstermez. Yönetim, halkın oyu ile belirlendiğinden sadece biçimsel ölçüt yönünden ülkede "demokrasi" bulunduğundan söz edilebilir. Bu nedenle, "demokrasi" ile "hukuk devleti" kavramları eşanlamlı değildirler. Ancak demokrasi, hukuk devletinin gerçekleşmesinin en önemli güvencelerinden birisidir.
Toplumsal örgütlenmenin çeşitli aşamalardan sonra ulaştığı en ileri ve çağdaş düzey, çoğulcu, demokratik "hukuk devleti"dir. Demokratik hukuk devleti, kurallar ve kurumlar rejimidir; bu kural ve kurumlar bir bütündür. Demokrasilerde, toplumu yönetmek isteyenlerin herkesten önce demokrasinin bir kuralsızlık, keyfilik yönetimi olmadığını bilmeleri gerekir. Hukuk devleti, aynı zamanda demokrasiyi ve demokratik değerleri hukuk düzenine yerleştirme aracıdır. Demokrasi, ancak hukuk devletinde güvenceye kavuşur. Hukuk devleti ilkesi, tüm özgürlükçü demokrasilerin temel özelliğidir.
Anayasalarda hukuk devletine ilişkin kurallara yer verilmesine karşın, hukuk devletinin sağlam bir güvencesinin olmadığı görülmektedir. Nitekim, 1961 Anayasası'nda 1971 ve 1973'te yapılan değişikliklerle temel hak ve özgürlükleri sınırlama olanakları artırılmış, yargı bağımsızlığı ilkesi zedelenmiştir. 1982 Anayasası'nda Türkiye Cumhuriyeti'nin hukuk devleti niteliğinden biraz daha uzaklaşılmış; siyasal kararlılığı korumak adına hukuksal kararlılık ve güvenlik bozulmuş, her zaman geçerli olması gereken hukuk devleti ilkesinin yerleşmesi güçleşmiştir.
Hukuk devleti, "hukuku olan devlet" demek değildir. Bu anlamda, her devletin mutlaka bir hukuku vardır. "Hukuk devleti" bu ilkeye uygun bir hukukun varlığını gerektirir. Böyle bir hukuk ise, bireyler için hukuk güvenliği sağlayan ve evrensel ölçülerle uyumlu bir hukuktur. Hukuk devleti, belirli bir hukuk düzeninde anlam kazanır ve yürürlükteki kuralların içeriği ile nitelenir.
Hukuk devleti, devletin hukukla bağlanması ve yönetimde kuralların egemen olmasıdır. Hukuk devleti, siyasal iktidarı sınırlayarak, yürütme erkini ve yönetimi kurallara bağlayarak aynı zamanda istikrara da hizmet eder. İstikrar hukuksal güvenlikle sağlanır.
Pek çok yasa kuralı, "hukuk devleti" ilkesine aykırı görülerek Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Anayasa Mahkemesi'nin kararlarında (E.1963/124, K. 1963/243, AMKD, Sayı 1, s. 422-439; E.1976/1, K.1976/28, AMKD, Sayı 14, s. 189.) "hukuk devleti"nin tanımı şöyle yapılmaktadır:
"Hukuk devletinin temel ögesi, tüm devlet faaliyetlerinin hukuk kurallarına uygun olmasıdır. Hukuk devleti, insan haklarına saygı gösteren ve bu hakları koruyucu, adil bir hukuk düzeni kuran ve bunu devam ettirmeye kendini zorunlu sayan ve tüm faaliyetlerinde hukuka ve Anayasa'ya uyan bir devlet olmak gerekir. Hukuk devletinde yasakoyucu organ da dahil olmak üzere, devletin tüm organları üstünde hukukun mutlak bir egemenliğe sahip olması, yasakoyucunun faaliyetlerinde kendisini her zaman Anayasa ve hukukun üstün kuralları ile bağlı tutması gerekir. Çünkü, yasanın da üstünde yasakoyucunun bozamayacağı temel hukuk ilkeleri ve Anayasa vardır. Yasakoyucu bunlardan uzaklaştığı takdirde meşru olmayan bir tasarrufta bulunmuş olur. Hukukun temel ilkelerine dayanmayan, Devletin amacı ve varlık nedeniyle bağdaşmayan ve sadece belirli bir zamanda oluşan geçici bir çoğunluğa dayanılarak çıkarılan yasalar kamu vicdanında olumsuz tepkiler yaratır. Böyle bir yasa, hukukun yüceliğini yansıtmaz. Böyle bir yasayı hukuk devletinin tasarrufu niteliğinde saymak olanaksızdır. Devletin tüm organlarının yaptığı işlemlerin geçerliliği, hukuk devleti ilkesine uygunluğuna bağlıdır."
Anayasa Mahkemesi, daha sonraki kararlarında hukuk devleti ilkesini, bu tanım çerçevesinde ele almıştır.
Çağdaş yönetimlerde demokrasinin temeli kabul edilen "hukuk devleti" ilkesi, devletin hukuka bağlılığını, yasama ve yürütme erklerinin bağımsız yargı tarafından denetimini ve temel hak ve özgürlüklerin korunmasını gerektirir. Hukuk devletinde, devletin tüm organlarının işlemleri, Anayasa ve yasalara dayandığı ve onlara aykırı olmadıkları sürece geçerlidir.
"Hukuk devleti", kişilerin hak ve özgürlüklerinin güvence altına alındığı, yönetenlerin her türlü eylem ve işleminin yargı denetimine bağlı olduğu, böylece kişilere hukuk güvenliğinin sağlandığı devlet demektir.
Hukuksal güvenlik, yasaların genel, soyut ve kişilik dışı olmalarını gerektirir. Yasaların genelliği, benzer durumların aynı kurallara bağlanmasıdır. Yasaların genelliği ilkesi, Anayasanın 10. maddesindeki "yasa önünde eşitlik" kuralından da çıkarılabilir.
Yasa önünde eşitlik ilkesiyle, vatandaşlar arasında dil, ırk, renk, cinsiyet, siyasî düşünce, felsefi inanç, din ve mezhep ayrımına dayanan bir hukuk düzeni yaratılamaması öngörülmektedir. Eşitlik ilkesi, ayrıcalık tanınmasını da yasaklar. Başka bir anlatımla, yasal düzenlemelerle kimi kişilere çıkar sağlanması da yasa önünde eşitlik ilkesine aykırıdır. Yasa önünde eşitliğin temelinde "insan onuru" vardır. Kişilerin insan olarak aynı değere sahip olmaları hukuk karşısında insanların eşit sayılmasını zorunlu kılar. Hukuk karşısında eşitlik, hukuk devleti ilkesinin zorunlu sonucudur.
Yasalarda "genellik" ilkesine uyulması, hukuk devleti olabilmenin göstergelerinden biridir. Yasaların genelliği ilkesi, özel, aktüel ve geçici bir durumu gözetmeyen, belli bir kişiyi hedef almayan aynı hukuksal durumda bulunan herkesi kapsayan kuralların koyulmasını zorunlu kılar. Genellik ilkesi, yasa kuralları için olduğu kadar Anayasa kuralları yönünden de öncelikle zorunludur.
26.6.1996 günlü, 4149 sayılı "832 Sayılı Sayıştay Kanununun Bazı Maddelerinin Değiştirilmesine Bu Kanuna Bazı Maddeler Eklenmesine Dair Kanun"un kimi maddelerinin iptali istemiyle açılan davada, "Türkiye Büyük Millet Meclisinin 7.5.1991 tarih ve 138 sayılı kararı ile seçilmiş olan ve halen görev başında bulunan Sayıştay Birinci Başkanının görev süresinin 832 sayılı Kanun'un bu kanunla yeniden düzenlenen 5. maddesinde yazılı 7 yıllık süre tamamlandıktan sonra aynı madde hükümlerine göre sona ereceğine" ilişkin Geçici 1. maddesi, yasaların genelliği ilkesine uymadığı, belli bir kişiyi hedef aldığı, aynı hukuksal durumda olanların seçime katılmalarını engellediğinden Anayasanın hukuk devleti ve yasa önünde eşitlik ilkelerine aykırılık görülerek (20.11.1996 günlü ve 1996/58-43 sayılı karar) iptal edilmiştir.
Kişilerden ulusa geçen egemenlik, hukuk devletinde erkler (organlar) tarafından paylaşılır. Hukuk devletinde, egemenliğin paylaşıldığı organlardan birinin diğerine üstünlüğünden söz edilemez. Bu nedenle, Anayasanın Başlangıç'ında, "kuvvetler ayrımının, Devlet organları arasında üstünlük sıralaması anlamına gelmeyip, belli Devlet yetki ve görevlerinin kullanılmasından ibaret ve bununla sınırlı medeni bir işbölümü ve işbirliği olduğu" belirtilmiştir. Ancak, "demokratik hukuk devleti"nde Anayasa'nın bağlayıcılığı ve üstünlüğü asıl olduğundan onun koruyucusu ve gözeticisi olan yargının yasama ve yürütme erklerine karşı eşitler arasında önde gelen konumda olduğu ileri sürülmüştür.
Hukuk devletinde, yasama ve yürütme erklerine karşı Anayasa ve hukukun üstünlüğünü sağlama ve koruma görevi yargınındır. Erkler arasındaki işbölümü ve denge ile temel hak ve özgürlükler hukuk devleti ilkesinin gerçekleşmesiyle güvence altına alınabilir.
Devlet organlarının üstün kurallara bağlılığının sağlandığı ölçüde hukuk
devleti gelişir. Devletin hukuka bağlanması ve hukukla sınırlanması erkler ayrılığı ilkesi ile gerçekleşir. Yasama ve yürütme organlarının yargı tarafından denetimi hukuk devletinin gereklerindendir.
Hukuk devletinin gerçekleşmesinde, yasaların Anayasaya uygunluğunun denetiminin belirleyici bir işlevi bulunmaktadır. Anayasa'da, yasama organının hukuka bağlılığını sağlamak üzere Anayasa Mahkemesi , yürütme organı ile idarenin eylem ve işlemlerini denetlemesi içinde idari yargı yerleri ve Danıştay öngörülmüştür.
Anayasa'nın 148. maddesinin birinci fıkrasının ilk tümcesinde, "Anayasa Mahkemesinin kanunların , kanun hükmünde kararnamelerin ve Türkiye Büyük Millet Meclisinin İçtüzüğünün Anayasaya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetlemesi öngörülürken, son tümcesinde, "Ancak, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasa'ya aykırılığı iddiasıyla dava açılamayacağı belirtilmiştir. Bu kural, olağanüstü hal rejimlerinin de "hukuk rejimi" olduğu düşüncesine aykırıdır. Maddenin ikinci fıkrasında ise, kanunların şekil bakımından denetlenmesi son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı; Anayasa değişikliklerinde ise, teklif ve oylama çoğunluğuna ve ivedilikle görüşülemeyeği koşuluna uyulup uyulmadığı ile sınırlı tutulmuştur.
Anayasa'nın 121. ve 122. maddelerinde olağanüstü durumlar için öngörülen kanun hükmünde kararname çıkarma yetkisi, bir yasaya dayanılmadan kullanılan bir yetkidir. Bu biçimde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelere karşıda Anayasa'nın 148. maddesinin birinci fıkrasına göre, şekil ve esas yönlerinden iptali istemiyle Anayasa Mahkemesi'ne dava açılamaz.
Bu kurallarla, devri yasak olan yasama yetkisinin, Cumhurbaşkanının başkanlığında toplanan Bakanlar Kurulu'nca kullanılmasına olanak verildiği gibi bunlara karşı Anayasa'ya uygunluk denetimi yolu da kapatılmaktadır. Böylece, hukuk devleti ilkesi zedelenmekte, Anayasa'nın üstünlüğü ilkesi ortadan kaldırılmaktadır. Oysa, "demokratik hukuk devleti" kavramıyla amaçlanan, hukukun ve demokrasinin genel ve evrensel ilkelerine uygun bir anayasanın üstünlüğü ilkesinin kabul edilmesidir. Olağanüstü yönetim usullerinde de hukukun üstünlüğü ilkesi geçerli olmalıdır.
Anayasa'ya uygunluk denetiminin kapsamını kısıtlayan Anayasa kurallarının en önemlisi Anayasa'nın Geçici 15. maddesidir. Anayasa'nın Geçici 15. maddesinin son fıkrasına göre, 12 Eylül 1980 tarihinden , ilk genel seçimler sonucu toplanacak Türkiye Büyük Millet Meclisi, Başkanlık Divanı oluşuncaya kadar geçecek süre içinde, çıkarılan kanunlar, kanun hükmünde kararnameler, alınan karar ve tasarrufların Anayasa'ya aykırılıkları iddia edilemez.
Anayasa'ya uygunluk denetimi yapılamayan kuralların büyük bir bölümünü, Milli Güvenlik Konseyi döneminde çıkarılan yasalar oluşturmaktadır. O dönemde yürürlüğe konulan 626 yasa anayasa yargısı denetimine bağlı değildir.
2443 sayılı Devlet Denetleme Kurulu Kanunu, 2461 sayılı Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu Kanunu, 2547 sayılı Yüksek Öğrenim Kanunu, 2576 sayılı Bölge İdare Mahkemeleri Kanunu, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu, 2797 sayılı Yargıtay Kanunu, 2802 sayılı Hâkimler ve Savcılar Kanunu, 2820 sayılı Siyasi Partiler Kanunu, 2821 sayılı Sendikalar Kanunu, 2839 sayılı Milletvekili Seçimi Kanunu, 2845 sayılı Devlet Güvenlik Mahkemelerinin Kuruluş ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, 2898 sayılı Dernekler Kanunu, 2911 sayılı Toplantı ve Gösteri Yürüyüşleri Kanunu, 2941 sayılı Seferberlik ve Savaş Hali Kanunu, 2942 sayılı Kamulaştırma Kanunu, 2949 sayılı Anayasa Mahkemesinin Kuruluşu ve Yargılama Usulleri Hakkında Kanun, 2954 sayılı TRT Kanunu ve Türk Ceza Kanunu ile Sıkıyönetim Kanunu'nda değişiklikler yapan kanunlar bu dönemde çıkarılan ve yargısal denetimi yapılamayan yasaların önemli bir bölümünü oluşturmaktadır.
Anayasa'da yasama işlemlerinin yargısal denetimi, oldukça sınırlanmıştır. Denetim alanındaki daraltmalar, yürütmeye bağımlılığı ve kısıtlı görevleri nedeniyle yargı erki, gerçek ve etkili biçimde yargı yetkisini kullanamama durumundadır. Oysa, "Anayasa Yargısına egemen olan düşünce, Anayasa kurallarının üstünlüğünü ve dokunulmazlığını sağlamaktır. Anayasa Mahkemesi'nin görev alanında bu amacın gerçekleşmesi, tüm yasa ve kanun hükmünde kararnameler kurallarının Anayasa'ya uygunluk denetiminden geçirilerek, içerik ve kapsamları ile incelenmesine bağlıdır. Ancak, Anayasa'da yasama işlemlerinin yargısal denetimine getirilen bu sınırlamalar hukuk devleti ilkesinin yaşama geçirilmesini engellemektedir.
"Hukuk devleti" ya da "hukuka bağlı devlet", yönetenlerinde yönetilenler gibi hukuk ile bağlı kılınmasıdır. Devletin üstün otoritesinin hukuka bağlılığının sağlanmasının ilk koşulu, yargı denetiminin devletin tüm organlarını kapsamasıdır. Hukuk devleti, ancak tüm devlet organlarının yargısal denetime bağlı tutulmasıyla gerçekleşebilir. Hukuk devletinin olmazsa olmaz koşulu idarenin yargısal denetimidir.
Anayasa Mahkemesi'nin bir kararında da (25.5.1976 günlü 1976/l E, 1976/28 K sayılı karar), "Yargı denetimi , hukuk devleti ilkesinin diğer öğelerinin güvencesini oluşturan temel öğedir. Çünkü, insan haklarına saygılı olmayan ve davranışlarında hukuka ve Anayasa'ya uymayan bir yönetimi bu tutumundan caydıran ve ona meşruluk ve hukuksallık sınırı içinde bakmak zorunda bırakan güç, yargı denetimi gücü ve yetkisidir. Bu nedenle, yargı denetiminin etkinliğini ortadan kaldıran ve onu sadece biçimsel bir denetim niteliğine dönüştüren yasa kuralı Anayasa'nın 2. maddesindeki hukuk devleti ilkesiyle bağdaşmaz" denilmiştir.
Anayasa'nın 125. maddesinde, "İdarenin her tür eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır" denilmesine karşın, ikinci fıkrada Cumhurbaşkanı'nın tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askeri Şûra kararları, yargı denetimi dışında tutulmuş, bunun yanı sıra Anayasa'da idarenin yargısal denetiminin niteliği de sınırlanmıştır. 125. maddeye göre, "Yargı yetkisi, İdari eylem ve işlemlerin hukuka uygunluğunun denetimi ile sınırlıdır. Yürütme görevinin kanunlarda gösterilen şekil ve esaslara uygun olarak yerine getirilmesini kısıtlayacak, idari eylem ve işlem niteliğinde veya takdir yetkisini kaldıracak biçimde yargı kararı verilemez.
İdari işlemin uygulanması halinde telafisi güç veya imkânsız zararların doğması ve idari işlemin açıkca hukuka aykırı olması şartlarının birlikte gerçekleşmesi durumunda gerekçe gösterilerek yürütmenin durdurulmasına karar verilebilir.
Kanun, olağanüstü hallerde, sıkıyönetim, seferberlik ve savaş halinde ayrıca milli güvenlik, kamu düzeni, genel sağlık nedenleri ile yürütmenin durdurulması kararı verilmesini sınırlayabilir".
Anayasa'nın 105. maddesinin ikinci fıkrasında da, Cumhurbaşkanının resen imzaladığı kararlar ve emirler aleyhine ... yargı mercilerine başvurulamayacağı belirtilmiştir. Anayasa'nın 104. maddesinde Cumhurbaşkanının görev ve yetkileri sayılmış; maddenin son fıkrasında da Cumhurbaşkanının, ayrıca ... kanunlarda verilen seçme ve atama görevleri ile diğer görevleri yerine getireceği ve yetkileri kullanacağı öngörülmüş; 105. maddenin birinci fıkrasında da, "Cumhurbaşkanının ... diğer kanunlarda ... tek başına yapabileceği belirtilen işlemleri..."nden söz edilerek yasa koyucuya Cumhurbaşkanına tek başına idarî işlem yapma yetkisi verme olanağı tanınmıştır. Böylece, Anayasada sayılanlar dışında yasa koyucuya idarî yargı denetiminin kapsamını daraltma konusunda yetki verilmişti. Kişilerin hukuksal durumlarını etkileyebilecek olan ve Cumhurbaşkanının Devletin başı sıfatıyla değil, yürütme organının başı sıfatıyla tek başına yapacağı işlemlerin yargı denetimi dışında tutulması hukuk devleti ilkesi ile uyuşmaz.
Anayasa'nın 125. maddesinin ikinci fıkrası ile Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun kararlarını da yargı denetimi dışında bırakılması da aynı niteliktedir.
Anayasa kuralları ile idarî yargı denetimine getirilen bu sınırlamalar hukuk devleti ilkesini önemli ölçüde zedelemektedir.
Uyarma ve kınama cezalarının yargı denetimi dışında bırakılabileceğinin öngörüldüğü Anayasa'nın 129. maddesinin üçüncü fıkrası ve Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararlarına karşı yargı mercilerine başvurulamayacağına ilişkin 159. maddenin dördüncü fıkrası ile idarî yargı denetimine getirilen sınırlamaları Cumhuriyetin hukuk devleti niteliği ile bağdaşmadığı kuşkusuzdur.
İdarenin hukuka uygunluğunun tam olarak sağlanabilmesi için yargı denetiminin yaygın olması, başka bir anlatımla kimi idarî işlem ve eylemlerin idarî yargı denetimi dışında tutulmaması kadar, hak arama özgürlüğünün herkese açık olması da gereklidir. Ancak, yasalarda yapılan değişiklikler ile idarî işlemlere karşı dava açabilecek kişiler sınırlanarak, ya da idarî sözleşmelerin özel hukuk kurallarına bağlı oldukları ve imtiyaz teşkil etmeyeceklerine ilişkin yasa kuralları koyularak idarî yargı denetimi daraltılmaktadır. Nitekim, 2577 sayılı İdarî Yargılama Usulü Kanunu'nun 2. maddesinin 1. bendinin ( a) alt bendinde yer alan "... menfaati ihlâl edilenler..." ibaresi ... 10.6.1994 günlü 4001 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle ... "kişisel hakları ihlâl edilenler..." olarak değiştirilmiştir. Bu kurala karşı yapılan itiraz başvurusu sonucunda Anayasa Mahkemesi ibarenin iptaline karar (21.9.1995 günlü, 1995/27 E, 1995/47 K. sayılı karar) vermiştir. Karara göre:
"İptal davalarının koşullarını belirleme yetkisi, kuşkusuz ki Anayasa'da belirlenen kurallar içinde kalmak koşuluyla özellikle "Hukuk devleti" ilkesi ve hak arama özgürlüğüyle çelişmeden yasakoyucunun takdirindedir.
Ancak Devletin, hak arama özgürlüğünü daraltan bütün sınırlamaları kaldırması ve bu yolla yargı denetimini yaygınlaştırarak adaletin gerçekleştirilmesini sağlaması hukuk devleti ilkesine yer veren Anayasa'nın 2. maddesi gereğidir. Anayasa'da, Türkiye Cumhuriyeti'nin demokratik hukuk devleti niteliği vurgulanırken, devletin tüm eylem ve işlemlerinin yargı denetimine bağlı olması amaçlanmıştır. Çünkü yargı denetimi, hukuk devletinin "olmazsa olmaz" koşuludur.
Anayasa'nın "Hak arama hürriyeti" başlıklı 36. maddesinde, herkesin gerekli araç ve yollardan yararlanarak yargı organları önünde davacı ya da davalı olarak sav ve savunma hakkı bulunduğu belirtilmektedir. İtiraz konusu yasa kuralıyla, idarî işlemlere karşı iptal davası açabilmek için, idare hukukunun genel esaslarına aykırı biçimde idarî işlemin davacının "kişisel hakkını ihlâl" etmiş olması koşulu getirilerek hak arama özgürlüğü kısıtlanmış ve birçok işleme karşı dava yolu kapatılmıştır. İdarî yargı denetimini sınırlayan itiraz konusu kuralın hukuk devleti ilkesi ile bağdaştığı söylenemez.
Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasında, idarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolunun açık olduğu belirtilmiş, ikinci fıkrasında ise Cumhurbaşkanı'nın tek başına yapacağı işlemler ile Yüksek Askerî Şûranın kararları yargı denetiminin dışında tutulmuştur. Anayasa'nın 159. maddesinin dördüncü fıkrasıyla da Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu kararları, idarî işlem niteliğinde olmalarına karşın, yargı denetimi dışında bırakılmıştır.
Anayasa'nın sözü edilen maddeleri ile ayrık tutulanlar dışındaki tüm idarî işlemlerin yargı denetimine bağlı olması Anayasa buyruğudur. Anayasa'da sayılan ayrık durumlar dışında idarenin eylem ve işlemlerinden kimilerinin yargı denetimine bağlı olmaması sonucunu doğuracak nitelikteki bir yasal düzenleme, Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasındaki buyruğa aykırı düşer. İtiraz konusu kuralla, idarî işlemlerin kimileri hakkında dâvacı olabilme "kişisel hak ihlâli" koşuluna bağlanarak Anayasa'nın 125. maddesine aykırılık oluşmuştur.
İdarî işlemlere karşı dava açılabilmesi için "kişisel hakkın ihlâl edilmesi" koşulunun getirilmesiyle soyut, genel ve gayrî şahsî olan "düzenleyici tasarruflar"a karşı yargı yolu daraltılmıştır. Böylece, idarenin düzenleyici işlemlerine karşı uygulanmalarını beklemeden dava açılması güçleştirilmekle, Anayasa'nın 125. maddesinin birinci fıkrasına aykırılık oluşturulmaktadır."
22.2.1994 günlü, 3974 sayılı Yasa'nın Ek 5. maddesinde, Enerji ve Tabiî Kaynaklar Bakanlığı ile İktisadi Devlet Teşekküllerinin bu Kanuna dayanarak veya diğer kanunların özel sektörün yeni enerji üretim, iletim ve dağıtım tesisleri kurma ve işletmelerini veya mevcutlarını devir almalarını öngören hükümlerine göre üçüncü kişilerle yapacakları sözleşmelerin özel hukuk hükümlerine bağlı olup, imtiyaz teşkil edemeyecekleri belirtilmiştir.
8.6.1994 günlü, 3996 sayılı "Bazı Yatırım ve Hizmetlerin Yap-İşlet-Devret Modeli Çerçevesinde Yaptırılması Hakkında Kanun"un 5. maddesine göre de, köprü, tünel, baraj, sulama, içme ve kullanma suyu, arıtma tesisi, kanalizasyon, haberleşme, enerji üretimi, iletimi, dağıtımı, maden ve işletmeleri, fabrika ve benzeri tesisler, çevre kirliliğini önleyici yatırımlar, otoyol, demiryolu, yeraltı ve yerüstü otopark ve sivil kullanıma yönelik deniz ve hava limanları ve benzeri yatırımlarda Yüksek Plânlama Kurulu'nca belirlenen idare ile sermaye şirketi veya yabancı şirket arasında imtiyaz teşkil etmeyecek nitelikte bir sözleşme yapılır. Bu sözleşme, özel hukuk hükümlerine tabidir.
3974 sayılı Yasanın Ek 5. maddesi (9.12.1994 günlü, 1994/43 E, 1994/42-2 K sayılı karar) ile, 3996 sayılı Yasanın 5. maddesi (28.6.1995 günlü, 1994/71 E, 1995/23 K sayılı karar) sözleşmelerin özel hukuka bağlı olmaları ve imtiyaz teşkil etmemeleri yönlerinden Anayasa'ya aykırı görülerek Anayasa Mahkemesi tarafından iptal edilmiştir. Kararların gerekçelerinde özetle şöyle denilmektedir:
"Madde kapsamında bulunan ve 'özel hukuk hükümlerine' bağlı olduğu belirtilen sözleşmelerin 'idari sözleşmeler' olduğu kuşkusuzdur. Dolayısıyla, bu tür sözleşmelerin yargısal denetimi Anayasa uyarınca İdarî yargının görev alanına girmektedir. Maddede ise, bu sözleşmeler idarî yargının görev alanından çıkarılmakta, böylece, madde Anayasa'ya aykırı düşmektedir. Çünkü, niteliği gereği idarî olan sözleşmelerin yasa kuralıyla özel hukuk hükümlerine bağlı tutulması olanaksızdır.
Anayasa'nın 'yargı yolu' başlığı altındaki 125. maddesinin birinci fıkrasındaki 'İdarenin her türlü eylem ve işlemlerine karşı yargı yolu açıktır.' biçimindeki kural kuşkusuz, yönetimin 'her türlü', başka bir anlatımla kamu hukuku yada özel hukuk alanına giren eylem ve işlemlerini kapsamaktadır. Bunlardan, kamu hukuku alanındaki eylem ve işlemler için idarî yargının, özel hukuk alanındakiler için de adlî yargının görevli olduğunda duraksanamaz. Yasama organı, Anayasal bir gerek olarak idare hukuku alanına giren bir idarî eylem yada işleme karşı adlî yargı yolunu seçme hakkına sahip değildir. Tersi durum, Anayasa'nın 'Kanunî hakim güvencesi' başlığı altındaki 37. maddesinin birinci fıkrasında 'hiç kimse kanunen tâbi olduğu mahkemeden başka bir merci önüne çıkarılamaz' biçimindeki buyurucu kurala aykırılık oluşturur. Bunun içindir ki, Anayasa'nın 155. maddesinin ikinci fıkrasında, idarî uyuşmazlıkları çözümleme Danıştay'ın görevleri arasına alınmıştır.
Bu nedenlerle madde, özelleştirme ile ilgili idarî nitelikteki sözleşmeleri özel hukuk hükümlerine bağlı tutarak idarî yargı denetimi dışına çıkaran içeriğiyle Anayasa'nın 2., 37. ve 125. maddelerine aykırıdır.
Eğer bir kamu hizmeti uzun süreli olarak özel girişime gördürülecekse, düzenlenen sözleşme imtiyaz sözleşmesi niteliğindedir. Yasal düzenlemeler bu niteliği değiştirici etki yapamaz. Tersi durum, Anayasa'nın yargıya ve öndenetime ilişkin kurallarıyla bağdaşmaz.
Öte yandan, hukuk devleti ilkesi, yürütmenin ve yasamanın tüm işlemlerinin yargısal denetime bağlı tutulmasını gerektirir; idarî yargı ve Anayasa yargısı bunun için öngörülmüştür. Kuşkusuz, düzenleme yetkisi yasama organınındır. Ancak, bu yetkinin kullanılması, anayasal ilke ve kurallarla sınırlıdır. Anayasa'ya uygunluk denetiminde, yetkinin anayasal sınırlar içinde kullanılıp kullanılmadığı belirlenirken, kimi saptamalar yapmak, kimi yargılara varmak gerekir. Anayasal denetime, Anayasa'da olmayan sınırlar getirilirse denetim amacından uzaklaşır ve anlamsız kalır.
Bu nedenlerle, sözleşmelerin imtiyaz sözleşmesi olmadığını belirterek Danıştay öndenetimi dışına çıkaran içeriği nedeniyle madde Anayasa'nın 155. maddesine aykırıdır, iptali gerekir."
3996 sayılı Yasa'nın 11. maddesi de 30.8.1996 günlü 4180 sayılı Yasa'nın 1. maddesiyle değiştirildi. Ancak, değiştirilen 11. maddenin "Bu kanunun 4. maddesine istinaden yürürlüğe konulan Bakanlar Kurulu Kararında belirlenen esas ve usuller uyarınca akdedilen sözleşmeler .." bölümü de (26.3.1997 günlü, 1996/63 E, 1997/40 K sayılı karar) iptal edilmiştir.
Bir kamu kurumunun kamu hizmetleriyle veya bu hizmetlerin yürütülmesiyle ilgili kararları idarî nitelik taşıyan kararlardır. Anayasanın 155. maddesinin birinci fıkrasında, "Danıştay, idarî mahkemelerce verilen ve kanunun başka bir idarî yargı mercilerine bırakmadığı karar ve hükümlerin son inceleme merciidir" denilerek Danıştayın görevi açık ve kesin bir biçimde belirlenmiştir. Kuralın açıklığı ve kesinliği karşısında, Danıştayın görev alanına giren bir uyuşmazlığın çözümünün adlî yargı yerine bırakılması konusunda yasama organının takdir ve seçme hakkına sahip olduğunu ileri sürmek olanaksızdır.
Öte yandan, Anayasanın 125. maddesinde, idarenin işlem ve eylemi, hangi alanda olursa olsun, daha açık bir anlatımla ister kamu hukuku, isterse özel hukuk alanına girsin, bunlara karşı mutlaka yargı yolunun açık olacağını kesin olarak kurala bağlanmıştır. Anayasanın bu kuralla açık tuttuğu "yargı yolu"nun, kamu hukuku alanında "idarî yargı", özel hukuk alanında ise "adli yargı" olduğu kuşkusuzdur. Adlî yargı ile idarî yargının birbirinden ayrılmasının temelinde, özel hukukla idare hukukunun ayrı ilke ve kurallara oturmuş bulunmaları; uyuşmazlık alanlarının ve bu uyuşmazlıklara uygulanacak hukuk kurallarının değişik olması yatmaktadır.
Bu nedenle, Yasama organının idare hukuku alanında oluşan ve sonuç doğuran bir idarî işlem veya eyleme karşı adlî yargı yolunu açma seçeneğine 125. madde elverişli değildir.
Hukuk devletini belirleyen esaslı ögelerden biri yargıdır. Demokratik hukuk devletinin varlığı, ancak Anayasanın ve yasaların üstünlüğü ilkelerinin yaşama geçirilmesi ve özellikle yasama ve yürütme organlarının işlem ve eylemlerinin denetlenmesi ile olanaklıdır. Bunun gerçekleşmesi içinde yargının bağımsız olması, her türlü etkiden uzaktan bir güvenceye kavuşturulması zorunludur. Yargı, bağımsız ve tam güvenceli olmadıkça hukuk devleti gerçekleşemez.
Yasama ve yürütme organlarının işlemlerinin hukuka uygunluğu denetlemekle görevli yargıçların güvenceli ve yargının bağımsız olması hukuk devletinin en önemli gereklerindendir.
"Demokratik hukuk devleti", çağdaş insan hak ve özgürlüklerini siyasal iktidara karşı korumak ve yaşama geçirmekle yükümlüdür. Oysa, Anayasa'da devletin kuruluşundaki organların yetki ve görevleri bu yükümlülüğe uygun biçimde düzenlenmemiştir.
Anayasa'da, yürütme organı ayrıca yetkilendirilip, yasama organının da üstüne çıkarılırken "yargı" da adeta yürütmenin görevleri arasına sokulmuştur. 1961 Anayasası'ndan, yargı erki bu nitelikte düzenlenmesine karşın 1982 Anayasası'nda yargı yetkisini yürütmenin bir tür görevine dönüştüren kurallara yer verilmiştir.
Anayasa'nın 140. maddesinde, "Hâkimler, mahkemelerin bağımsızlığı ve hâkimlik teminatı esaslarına göre görev ifa ederler." denilmesine karşın adlî ve idarî yargıda görev yapan yargıçlar ve savcılar, Adalet Bakanı'nın başkanlık yaptığı, müsteşarın doğal üyesi olduğu ve diğer üyelerin Cumhurbaşkanı tarafından seçildiği, Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun gözetim ve denetimi altındadırlar. Adalet Bakanı, yargıç ve savcıları gerekli gördüğü yerlerde geçici olarak görevlendirebilir. Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun atama, yükselme, yer değiştirme, disiplin ve her türlü özlük işleri hakkında aldığı kararlara karşı yargı yerlerine başvurulamaz (m.159). Ayrıca, Yargıtay, Danıştay ve Uyuşmazlık Mahkemesi üyelerini seçmekle görevli Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'nun oluşum ve çalışma biçiminden doğan pek çok sakıncalar yargıç bağımsızlığı ve dolayısıyla hukuk devleti ilkesini zedelemektedir. Anayasa'da yargıçlar ve savcılar hakkında öngörülen kurallar "hukuk devleti" ilkesini gerçekleştirmeye elverişli değildir.
Anayasa'nın 104. maddesinin ( c) bendine göre, Cumhurbaşkanı, Anayasa Mahkemesi, Askeri Yargıtay, Askeri Yüksek İdare Mahkemesi, Hakimler ve Savcılar Yüksek Kurulu üyelerini, Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısı ve Vekilini kendisine sunulan adaylar arasından, Danıştay üyelerinin dörtte birini doğrudan seçer ve atar.
Anayasa'ya göre, Cumhurbaşkanı, yalnız "yürütme organı" içinde değil, tüm devlet yapısında üstün bir konuma ve önemli yetkilere sahip bulunmaktadır. Yasaların iptali isteminde de bulunabileceğinden Anayasa'ya uygunluğun yargısal denetiminde de önemli bir yetkiye sahiptir. Ancak, Anayasa'nın 104. maddesinde Cumhurbaşkanına verilen yetkiler, parlamenter demokrasinin sınırlarını aşmaktadır. Oysa, demokratik devlet düzeninde, ulusal iradeyi temsil eden parlamento dışında sorumsuz bir Cumhurbaşkanının yönetimi paylaşması ve tek başına önemli yetkiler kullanması kabul edilemez. Açabileceği bir iptal davasına bakacak olan Anayasa Mahkemesi'nin üyelerini yürütme organının başı olan, Cumhurbaşkanını seçmesi hukuk devleti ilkesinin gereklerinden olan yargı bağımsızlığıyla bağdaşmamaktadır.
Anayasalar, toplumun tüm sorunlarını çözme araçları değildirler. Toplumda demokrasisinin tüm kuralları ve kurumları ile yerleşmesi buna elverişli bir Anayasa dışında başka faktörlere de bağlıdır. Ancak, Anayasaların kimi sorunların çözümünü kolaylaştırıcı kimilerini de zorlaştırıcı etkileri oldukları da kuşkusuzdur.
Çağdaş demokratik uluslar topluluğuna katılabilmemiz için Anayasa'nın gözden geçirilip, özgürlükcü, çoğulcu, katılımcı, güvenceli, devlet organları arasında görev ve yetkileri dengeleyen "hukuk devleti" ilkesini sözde bırakmayıp yaşama geçiren bir "Anayasa" oluşturulması gerekir.
Anayasa değişikliklerinin gündemde olduğu şu günlerde, hukuk devleti ilkesinin güçlendirilmesi için öncelikle Anayasa'nın 148. maddesinin birinci fıkrasındaki "Ancak, olağan üstü hallerde, sıkıyönetim ve savaş hallerinde çıkarılan kanun hükmünde kararnamelerin şekil ve esas bakımından Anayasaya aykırılığı iddiasıyla, Anayasa Mahkemesinde dava açılamaz" kuralı kaldırılmalıdır. Anayasa'nın "Hâkimler ve Savcılar Yüksek Kurulu'na ilişkin 159. maddesi değiştirilerek Adalet Bakanı ve Adalet Bakanlığı Müsteşarı Kurul başkan ve üyesi olmaktan çıkarılmalıdır."
Anayasa'nın Geçici 15. maddesinin son fıkrası kaldırılarak, Milli Güvenlik Konseyi döneminde çıkarılmış olan kanunlar ve kanun hükmünde kararnamelerin Anayasa'ya uygunluğunun denetlenebilmesine olanak verilmelidir.
Anayasanın 104. maddesinin ( c ) bendi yürürlükten kaldırılmalı veya en azından Cumhurbaşkanı'nın, Anayasa Mahkemesi üyeleri ile Yargıtay Cumhuriyet Başsavcısını seçme görev ve yetkisine mutlaka son verilmeli; Anayasa'ya uygunluk ve
idarî yargı denetimini daraltan ve bu nedenle hukuk devleti ilkesi ile bağdaşmayan Anayasa kuralları kaldırılmalıdır.
Sizlere hukuk devleti ilkesinin kimi gereklerine ilişkin kişisel düşüncelerimi arz ettim.
Konuşmamı bitirirken, geçen sene yaş sınırına ulaşmaları nedeniyle emekliye ayrılan, Anayasa Mahkemesi başkanvekili sayın Güven DİNÇER ile Anayasa Mahkemesi üyesi sayın Lütfi F. TUNCEL'e emeklilik yaşamlarında sağlık, mutluluk ve esenlik, vefat eden Anayasa Mahkemesi emekli başkanvekili sayın Lütfi ÖMERBAŞ ile emekli üyesi sayın Mehmet ÇINARLI'ya Tanrı'dan rahmet diliyor, Anayasa yargısına yaptıkları değerli hizmetlerini şükranla anıyorum.
Tüm konuklara en iyi dileklerimle saygılar sunuyorum.
|
Kaynak: https://www.anayasa.gov.tr/tr/baskan/eski-baskanlarin-konusmalari/ahmet-necdet-sezer/
|
